能源发展“十三五”规划

前 言 能源是人类社会生存发展的重要物质基础，攸关国计民 生和国家战略竞争力。当前，世界能源格局深刻调整，供求 关系总体缓和，应对气候变化进入新阶段，新一轮能源革命 蓬勃兴起。我国经济发展步入新常态，能源消费增速趋缓， 发展质量和效率问题突出，供给侧结构性改革刻不容缓，能 源转型变革任重道远。“十三五”时期是全面建成小康社会 的决胜阶段，也是推动能源革命的蓄力加速期，牢固树立和 贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，遵循 能源发展“四个革命、一个合作”战略思想，深入推进能源 革命，着力推动能源生产利用方式变革，建设清洁低碳、安 全高效的现代能源体系，是能源发展改革的重大历史使命。 本规划根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十 三个五年规划纲要》（以下简称“十三五”规划纲要）编制， 主要阐明我国能源发展的指导思想、基本原则、发展目标、 重点任务和政策措施，是“十三五”时期我国能源发展的总 体蓝图和行动纲领。 2 第一章 发展基础与形势 一、发展基础 “十二五”时期我国能源较快发展，供给保障能力不断 增强，发展质量逐步提高，创新能力迈上新台阶，新技术、 新产业、新业态和新模式开始涌现，能源发展站到转型变革 的新起点。 能源供给保障有力。能源生产总量、电力装机规模和发 电量稳居世界第一，长期以来的保供压力基本缓解。大型煤 炭基地建设取得积极成效，建成一批安全高效大型现代化煤 矿。油气储采比稳中有升，能源储运能力显著增强，油气主 干管道里程从 7.3 万公里增长到 11.2 万公里，220 千伏及以 上输电线路长度突破 60 万公里，西电东送能力达到 1.4 亿千 瓦，资源跨区优化配置能力大幅提升。 结构调整步伐加快。非化石能源和天然气消费比重分别 提高 2.6 和 1.9 个百分点，煤炭消费比重下降 5.2 个百分点， 清洁化步伐不断加快。水电、风电、光伏发电装机规模和核 电在建规模均居世界第一。非化石能源发电装机比例达到 35%，新增非化石能源发电装机规模占世界的 40%左右。 节能减排成效显著。单位国内生产总值能耗下降 18.4%， 二氧化碳排放强度下降 20%以上，超额完成规划目标。大气 污染防治行动计划逐步落实，重点输电通道全面开工，成品 油质量升级行动深入实施，东部 11 个省（市）提前供应国 五标准车用汽柴油，散煤治理步伐加快，煤炭清洁高效利用 3 水平稳步提升。推动现役煤电机组全面实现脱硫，脱硝机组 比例达到 92%，单位千瓦时供电煤耗下降 18 克标准煤，煤 电机组超低排放和节能改造工程全面启动。 科技创新迈上新台阶。千万吨煤炭综采、智能无人采煤 工作面、三次采油和复杂区块油气开发、单机 80 万千瓦水 轮机组、百万千瓦超超临界燃煤机组、特高压输电等技术装 备保持世界领先水平。自主创新取得重大进展，三代核电“华 龙一号”、四代安全特征高温气冷堆示范工程开工建设，深 水油气钻探、页岩气开采取得突破，海上风电、低风速风电 进入商业化运营，大规模储能、石墨烯材料等关键技术正在 孕育突破，能源发展进入创新驱动的新阶段。 体制改革稳步推进。大幅取消和下放行政审批事项，行 政审批制度改革成效明显。电力体制改革不断深化，电力市 场建设、交易机构组建、发用电计划放开、售电侧和输配电 价改革加快实施。油气体制改革稳步推进。电煤价格双轨制 取消，煤炭资源税改革取得突破性进展，能源投资进一步向 民间资本开放。 国际合作不断深化。“一带一路”能源合作全面展开， 中巴经济走廊能源合作 深入推进。西北、东北、西南及海上 四大油气进口通道不断完善。电力、油气、可再生能源和煤 炭等领域技术、装备和服务合作成效显著，核电国际合作迈 开新步伐。双多边能源交流广泛开展，我国对国际能源事务 的影响力逐步增强。 4 专栏 1 “十二五”时期能源发展主要成就 指 标 单 位 2010 年 2015 年 年均增长 一次能源生产量 亿吨标准煤 31.2 36.2 3% 其中：煤炭 亿吨 34.3 37.5 1.8% 原油 亿吨 2 2.15 1.1% 天然气 亿立方米 957.9 1346 7.0% 非化石能源 亿吨标准煤 3.2 5.2 10.2% 电力装机规模 亿千瓦 9.7 15.3 9.5% 其中：水电 亿千瓦 2.2 3.2 8.1% 煤电 亿千瓦 6.6 9.0 6.4% 气电 万千瓦 2642 6603 20.1% 核电 万千瓦 1082 2717 20.2% 风电 万千瓦 2958 13075 34.6% 太阳能发电 万千瓦 26 4318 177% 能源消费总量 亿吨标准煤 36.1 43 3.6% 能源消费结构 其中：煤炭 % 69.2 64 〔-5.2〕 石油 % 17.4 18.1 〔0.7〕 天然气 % 4 5.9 〔1.9〕 非化石能源 % 9.4 12 〔2.6〕 注：〔 〕内为五年累计值。 二、发展趋势 从国际看，“十三五”时期世界经济将在深度调整中曲 折复苏，国际能源格局发生重大调整，围绕能源市场和创新 变革的国际竞争仍然激烈，主要呈现以下五个趋势。 能源供需宽松化。美国页岩油气革命，推动全球油气储 量、产量大幅增加。液化天然气技术进一步成熟，全球天然 5 气贸易规模持续增长，并从区域化走向全球化。非化石能源 快速发展，成为能源供应新的增长极。世界主要发达经济体 和新兴经济体潜在增长率下降，能源需求增速明显放缓，全 球能源供应能力充足。 能源格局多极化。世界能源消费重心加速东移，发达国 家能源消费基本趋于稳定，发展中国家能源消费继续保持较 快增长，亚太地区成为推动世界能源消费增长的主要力量。 美洲油气产能持续增长，成为国际油气新增产量的主要供应 地区，西亚地区油气供应一极独大的优势弱化，逐步形成西 亚、中亚—俄罗斯、非洲、美洲多极发展新格局。 能源结构低碳化。世界能源低碳化进程进一步加快，天 然气和非化石能源成为世界能源发展的主要方向。经济合作 与发展组织成员国天然气消费比重已经超过 30%，2030 年天 然气有望成为第一大能源品种。欧盟可再生能源消费比重已 经达到 15%，预计 2030 年将超过 27%。日本福岛核事故影 响了世界核电发展进程，但在确保安全的前提下，主要核电 大国和一些新兴国家仍将核电作为低碳能源发展的方向。 能源系统智能化。能源科技创新加速推进，新一轮能源 技术变革方兴未艾，以智能化为特征的能源生产消费新模式 开始涌现。智能电网加快发展，分布式智能供能系统在工业 园区、城镇社区、公用建筑和私人住宅开始应用，新能源汽 车产业化进程加快，越来越多的用能主体参与能源生产和市 场交易，智慧能源新业态初现雏形。 6 国际竞争复杂化。能源国际竞争焦点从传统的资源掌控 权、战略通道控制权向定价权、货币结算权、转型变革主导 权扩展。能源生产消费国利益分化调整，传统与新兴能源生 产国之间角力加剧，全球能源治理体系加速重构。 从国内看，“十三五”时期是我国经济社会发展非常重 要的时期。能源发展将呈现以下五个趋势。 能源消费增速明显回落。未来五年，钢铁、有色、建材 等主要耗能产品需求预计将达到峰值，能源消费将稳中有 降。在经济增速趋缓、结构转型升级加快等因素共同作用下， 能源消费增速预计将从“十五”以来的年均 9%下降到 2.5% 左右。 能源结构双重更替加快。“十三五”时期是我国实现非 化石能源消费比重达到 15%目标的决胜期，也是为 2030 年 前后碳排放达到峰值奠定基础的关键期。煤炭消费比重将进 一步降低，非化石能源和天然气消费比重将显著提高，我国 主体能源由油气替代煤炭、非化石能源替代化石能源的双重 更替进程将加快推进。 能源发展动力加快转换。能源发展正在由主要依靠资源 投入向创新驱动转变，科技、体制和发展模式创新将进一步 推动能源清洁化、智能化发展，培育形成新产业和新业态。 能源消费增长的主要来源逐步由传统高耗能产业转向第三 产业和居民生活用能，现代制造业、大数据中心、新能源汽 车等将成为新的用能增长点。 7 能源供需形态深刻变化。随着智能电网、分布式能源、 低风速风电、太阳能新材料等技术的突破和商业化应用，能 源供需方式和系统形态正在发生深刻变化。“因地制宜、就 地取材”的分布式供能系统将越来越多地满足新增用能需 求，风能、太阳能、生物质能和地热能在新城镇、新农村能 源供应体系中的作用将更加凸显。 能源国际合作迈向更高水平。“一带一路”建设和国际 产能合作的深入实施，推动能源领域更大范围、更高水平和 更深层次的开放交融，有利于全方面加强能源国际合作，形 成开放条件下的能源安全新格局。 三、主要问题和挑战 “十三五”时期，我国能源消费增长换档减速，保供压 力明显缓解，供需相对宽松，能源发展进入新阶段。在供求 关系缓和的同时，结构性、体制机制性等深层次矛盾进一步 凸显，成为制约能源可持续发展的重要因素。面向未来，我 国能源发展既面临厚植发展优势、调整优化结构、加快转型 升级的战略机遇期，也面临诸多矛盾交织、风险隐患增多的 严峻挑战。 传统能源产能结构性过剩问题突出。煤炭产能过剩，供 求关系严重失衡。煤电机组平均利用小时数明显偏低，并呈 现进一步下降趋势，导致设备利用效率低下、能耗和污染物 排放水平大幅增加。原油一次加工能力过剩，产能利用率不 8 到 70%，但高品质清洁油品生产能力不足。 可再生能源发展面临多重瓶颈。可再生能源全额保障性 收购政策尚未得到有效落实。电力系统调峰能力不足，调度 运行和调峰成本补偿机制不健全，难以适应可再生能源大规 模并网消纳的要求，部分地区弃风、弃水、弃光问题严重。 鼓励风电和光伏发电依靠技术进步降低成本、加快分布式发 展的机制尚未建立，可再生能源发展模式多样化受到制约。 天然气消费市场亟 需开拓。天然气消费水平明显偏低与 供应能力阶段性富余问题并存，需要尽快拓展新的消费市 场。基础设施不完善，管网密度低，储气调峰设施严重不足， 输配成本偏高，扩大天然气消费面临诸多障碍。市场机制不 健全，国际市场低价天然气难以适时进口，天然气价格水平 总体偏高，随着煤炭、石油价格下行，气价竞争力进一步削 弱，天然气消费市场拓展受到制约。 能源清洁替代任务艰巨。部分地区能源生产消费的环境 承载能力接近上限，大气污染形势严峻。煤炭占终端能源消 费比重高达 20%以上，高出世界平均水平 10 个百分点。“以 气代煤”和“以电代煤”等清洁替代成本高，洁净型煤推广 困难，大量煤炭在小锅炉、小窑炉及家庭生活等领域散烧使 用，污染物排放严重。高品质清洁油品利用率较低，交通用 油等亟 需改造升级。 能源系统整体效率较低。电力、热力、燃气等不同供能 系统集成互补、梯级利用程度不高。电力、天然气峰谷差逐 9 渐增大，系统调峰能力严重不足，需求侧响应机制尚未充分 建立，供应能力大都按照满足最大负荷需要设计，造成系统 设备利用率持续下降。风电和太阳能发电主要集中在西北部 地区，长距离大规模外送需配套大量煤电用以调峰，输送清 洁能源比例偏低，系统利用效率不高。 跨省区能源资源配置矛盾凸显。能源资源富集地区大都 仍延续大开发、多外送的发展惯性，而主要能源消费地区需 求增长放缓，市场空间萎缩，更加注重能源获取的经济性与 可控性，对接受区外能源的积极性普遍降低。能源送受地区 之间利益矛盾日益加剧，清洁能源在全国范围内优化配置受 阻，部分跨省区能源输送通道面临低效运行甚至闲置的风 险。 适应能源转型变革的体制机制有待完善。能源价格、税 收、财政、环保等政策衔接协调不够，能源市场体系建设滞 后，市场配置资源的作用没有得到充分发挥。价格制度不完 善，天然气、电力调峰成本补偿及相应价格机制较为缺乏， 科学灵活的价格调节机制尚未完全形成，不能适应能源革命 的新要求。 10 第二章 指导方针和目标 一、指导思想 全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中 全会精神，更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央 周围，认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推 进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局， 牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展 理念，主动适应、把握和引领经济发展新常态，遵循能源发 展“四个革命、一个合作”的战略思想，顺应世界能源发展 大势，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，以满足经济社 会发展和民生需求为立足点，以提高能源发展质量和效益为 中心，着力优化能源系统，着力补齐资源环境约束、质量效 益不高、基础设施薄弱、关键技术缺乏等短板，着力培育能 源领域新技术新产业新业态新模式，着力提升能源普遍服务 水平，全面推进能源生产和消费革命，努力构建清洁低碳、 安全高效的现代能源体系，为全面建成小康社会提供坚实的 能源保障。 二、基本原则 ——革命引领，创新发展。把能源革命作为能源发展的 核心任务，把创新作为引领能源发展的第一动力。加快技术 创新、体制机制创新、商业模式创新，充分发挥市场配置资 源的决定性作用，增强发展活力，促进能源持续健康发展。 ——效能为本，协调发展。坚持节约资源的基本国策， 11 把节能贯穿于经济社会发展全过程，推行国际先进能效标准 和节能制度，推动形成全社会节能型生产方式和消费模式。 以智能高效为目标，加强能源系统统筹协调和集成优化，推 动各类能源协同协调发展，大幅提升系统效率。 ——清洁低碳，绿色发展。把发展清洁低碳能源作为调 整能源结构的主攻方向，坚持发展非化石能源与清洁高效利 用化石能源并举。逐步降低煤炭消费比重，提高天然气和非 化石能源消费比重，大幅降低二氧化碳排放强度和污染物排 放水平，优化能源生产布局和结构，促进生态文明建设。 ——立足国内，开放发展。加强能源资源勘探开发，增 强能源储备应急能力，构建多轮驱动的能源供应体系，保持 能源充足稳定供应。积极实施“一带一路”倡议，深化能源 国际产能和装备制造合作，推进能源基础设施互联互通，提 升能源贸易质量，积极参与全球能源治理。 ——以人为本，共享发展。按照全面建成小康社会的要 求，加强能源基础设施和公共服务能力建设，提升产业支撑 能力，提高能源普遍服务水平，切实保障和改善民生。坚持 能源发展和脱贫攻坚有机结合，推进能源扶贫工程，重大能 源工程优先支持革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片 贫困地区。 ——筑牢底线，安全发展。树立底线思维，增强危机意 识，坚持总体国家安全观，牢牢把握能源安全主动权。增强 国内油气供给保障能力，推进重点领域石油减量替代，加快 12 发展石油替代产业，加强煤制油气等战略技术储备，统筹利 用“两个市场，两种资源”，构建多元安全保障体系，确保 国家能源安全。 三、政策取向 更加注重发展质量，调整存量、做优增量，积极化解过 剩产能。对存在产能过剩和潜在过剩的传统能源行业，“十 三五”前期原则上不安排新增项目，大力推进升级改造和淘 汰落后产能。合理把握新能源发展节奏，着力消化存量，优 化发展增量，新建大型基地或项目应提前落实市场空间。尽 快建立和完善煤电、风电、光伏发电设备利用率监测预警和 调控约束机制，促进相关产业健康有序发展。 更加注重结构调整，加快双重更替，推进能源绿色低碳 发展。抓住能源供需宽松的有利时机，加快能源结构双重更 替步伐。着力降低煤炭消费比重，加快散煤综合治理，大力 推进煤炭分质梯级利用。鼓励天然气勘探开发投资多元化， 实现储运接收设施公平接入，加快价格改革，降低利用成本， 扩大天然气消费。超前谋划水电、核电发展，适度加大开工 规模，稳步推进风电、太阳能等可再生能源发展，为实现 2030 年非化石能源发展目标奠定基础。 更加注重系统优化，创新发展模式，积极构建智慧能源 系统。把提升系统调峰能力作为补齐电力发展短板的重大举 措，加快优质调峰电源建设，积极发展储能，变革调度运行 模式，加快突破电网平衡和自适应等运行控制技术，显著提 13 高电力系统调峰和消纳可再生能源能力。强化电力和天然气 需求侧管理，显著提升用户响应能力。大力推广热、电、冷、 气一体化集成供能，加快推进“互联网+”智慧能源建设。 更加注重市场规律，强化市场自主调节，积极变革能源 供需模式。适应跨省区能源配置需求减弱的新趋势，处理好 能源就地平衡与跨区供应的关系，慎重研究论证新增跨区输 送通道。用市场机制协调电力送、受双方利益，发挥比较优 势，实现互利共赢。坚持集中开发与分散利用并举，高度重 视分布式能源发展，大力推广智能化供能和用能方式，培育 新的增长动能。 更加注重经济效益，遵循产业发展规律，增强能源及相 关产业竞争力。以全社会综合用能成本较低作为能源发展的 重要目标和衡量标准，更加突出经济性，着力打造低价能源 优势。遵循产业发展趋势和规律，逐步降低风电、光伏发电 价格水平和补贴标准，合理引导市场预期，通过竞争促进技 术进步和产业升级，实现产业健康可持续发展。 更加注重机制创新，充分发挥价格调节作用，促进市场 公平竞争。放开电力、天然气竞争性环节价格，逐步形成及 时反映市场供求关系、符合能源发展特性的价格机制，引导 市场主体合理调节能源生产和消费行为。推动实施有利于提 升清洁低碳能源竞争力的市场交易制度和绿色财税机制。 四、主要目标 按照“十三五”规划《纲要》总体要求，综合考虑安全、 14 资源、环境、技术、经济等因素，2020 年能源发展主要目标 是： ——能源消费总量。能源消费总量控制在 50 亿吨标准 煤以内，煤炭消费总量控制在 41 亿吨以内。全社会用电量 预期为 6.8~7.2 万亿千瓦时。 ——能源安全保障。能源自给率保持在 80%以上，增强 能源安全战略保障能力，提升能源利用效率，提高能源清洁 替代水平。 ——能源供应能力。保持能源供应稳步增长，国内一次 能源生产量约 40 亿吨标准煤，其中煤炭 39 亿吨，原油 2 亿 吨，天然气 2200 亿立方米，非化石能源 7.5 亿吨标准煤。发 电装机 20 亿千瓦左右。 ——能源消费结构。非化石能源消费比重提高到 15%以 上，天然气消费比重力争达到10%，煤炭消费比重降低到58% 以下。发电用煤占煤炭消费比重提高到 55%以上。 ——能源系统效率。单位国内生产总值能耗比 2015 年 下降 15%，煤电平均供电煤耗下降到每千瓦时 310 克标准煤 以下，电网线损率控制在 6.5%以内。 ——能源环保低碳。单位国内生产总值二氧化碳排放比 2015 年下降 18%。能源行业环保水平显著提高，燃煤电厂污 染物排放显著降低，具备改造条件的煤电机组全部实现超低 排放。 ——能源普遍服务。能源公共服务水平显著提高，实现 15 基本用能服务便利化，城乡居民人均生活用电水平差距显著 缩小。 专栏 2 “十三五”时期能源发展主要指标 类别 指 标 单 位 2015 年 2020年 年均增长 属 性 能源 总量 一次能源生产量 亿吨标准煤 36.2 40 2.0% 预期性 电力装机总量 亿千瓦 15.3 20 5.5% 预期性 能源消费总量 亿吨标准煤 43 <50 <3% 预期性 煤炭消费总量 亿吨原煤 39.6 41 0.7% 预期性 全社会用电量 万亿千瓦时 5.69 6.8-7.2 3.6-4.8% 预期性 能源 安全 能源自给率 % 84 >80 预期性 能源 结构 非化石能源装机比重 % 35 39 〔4〕 预期性 非化石能源发电量比重 % 27 31 〔4〕 预期性 非化石能源消费比重 % 12 15 〔3〕 约束性 天然气消费比重 % 5.9 10 〔4.1〕 预期性 煤炭消费比重 % 64 58 〔-6〕 约束性 电煤占煤炭消费比重 % 49 55 〔6〕 预期性 能源 效率 单位国内生产总值能耗 降低 % - - 〔15〕 约束性 煤电机组供电煤耗 克标准煤/ 千瓦时 318 <310 约束性 电网线损率 % 6.64 <6.5 预期性 能源 环保 单位国内生产总值二氧 化碳排放降低 % - - 〔18〕 约束性 注：〔 〕内为五年累计值。 16 第三章 主要任务 一、高效智能，着力优化能源系统 以提升能源系统综合效率为目标，优化能源开发布局， 加强电力系统调峰能力建设，实施需求侧响应能力提升工 程，推动能源生产供应集成优化，构建多能互补、供需协调 的智慧能源系统。 优化能源开发布局。根据国家发展战略，结合全国主体 功能区规划和大气污染防治要求，充分考虑产业转移与升 级、资源环境约束和能源流转成本，全面系统优化能源开发 布局。能源资源富集地区合理控制大型能源基地开发规模和 建设时序，创新开发利用模式，提高就地消纳比例，根据目 标市场落实情况推进外送通道建设。能源消费地区因地制宜 发展分布式能源，降低对外来能源调入的依赖。充分发挥市 场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，以供需双方 自主衔接为基础，合理优化配置能源资源，处理好清洁能源 充分消纳战略与区域间利益平衡的关系，有效化解弃风、弃 光、弃水和部分输电通道闲置等资源浪费问题，全面提升能 源系统效率。 加强电力系统调峰能力建设。加快大型抽水蓄能电站、 龙头水电站、天然气调峰电站等优质调峰电源建设，加大既 有热电联产机组、燃煤发电机组调峰灵活性改造力度，改善 电力系统调峰性能，减少冗余装机和运行成本，提高可再生 能源消纳能力。积极开展储能示范工程建设，推动储能系统 17 与新能源、电力系统协调优化运行。推进电力系统运行模式 变革，实施节能低碳调度机制，加快电力现货市场及电力辅 助服务市场建设，合理补偿电力调峰成本。 实施能源需求响应能力提升工程。坚持需求侧与供给侧 并重，完善市场机制及技术支撑体系，实施“能效电厂”、 “能效储气库”建设工程，逐步完善价格机制，引导电力、 天然气用户自主参与调峰、错峰，增强需求响应能力。以智 能电网、能源微网、电动汽车和储能等技术为支撑，大力发 展分布式能源网络，增强用户参与能源供应和平衡调节的灵 活性和适应能力。积极推行合同能源管理、综合节能服务等 市场化机制和新型商业模式。 实施多能互补集成优化工程。加强终端供能系统统筹规 划和一体化建设，在新城镇、新工业园区、新建大型公用设 施（机场、车站、医院、学校等）、商务区和海岛地区等新 增用能区域，实施终端一体化集成供能工程，因地制宜推广 天然气热电冷三联供、分布式再生能源发电、地热能供暖制 冷等供能模式，加强热、电、冷、气等能源生产耦合集成和 互补利用。在既有工业园区等用能区域，推进能源综合梯级 利用改造，推广应用上述供能模式，加强余热余压、工业副 产品、生活垃圾等能源资源回收及综合利用。利用大型综合 能源基地风能、太阳能、水能、煤炭、天然气等资源组合优 势，推进风光水火储多能互补工程建设运行。 18 专栏 3 能源系统优化重点工程 综合能源基地建设工程：统筹规划、集约开发，优化建设山西、鄂尔多斯盆 地、内蒙古东部地区、西南地区和新疆五大国家综合能源基地。稳步推进宁夏宁 东、甘肃陇东区域能源基地开发，科学规划安徽两淮、贵州毕节、陕西延安、内 蒙古呼伦贝尔、河北张家口等区域能源基地建设，促进区域能源协调可持续发展。 优质调峰机组建设工程：加快推进金沙江龙盘、岗托等龙头水电站建设，建 设雅砻江两河口、大渡河双江口等龙头水电站，提高水电丰枯调节能力和水能利 用效率。合理规划抽水蓄能电站规模与布局，完善投资、价格机制和管理体制， 加快大型抽水蓄能电站建设，新增开工规模 6000 万千瓦，2020 年在运规模达到 4000 万千瓦。在大中型城市、气源有保障地区和风光等集中开发地区优先布局 天然气调峰电站。 风光水火储多能互补工程：重点在青海、甘肃、宁夏、四川、云南、贵州、 内蒙等省区，利用风能、太阳能、水能、煤炭、天然气等资源组合优势，充分发 挥流域梯级水电站、具有灵活调节能力火电机组的调峰能力和效益，积极推进储 能等技术研发应用，完善配套市场交易和价格机制，开展风光水火储互补系统一 体化运行示范，提高互补系统电力输出功率稳定性和输电效率，提升可再生能源 发电就地消纳能力。加快发展储电、储热、储冷等多类型、大容量、高效率储能 系统，积极建设储能示范工程，合理规划建设供电、加油、加气与储能（电）站 一体化设施。 终端一体化集成供能工程：在新增用能区域加强终端供能系统统筹规划和一 体化建设，因地制宜实施传统能源与风能、太阳能、地热能、生物质能、海洋能 等能源的协同开发利用，统筹规划电力、燃气、热力、供冷、供水管廊等基础设 施，建设终端一体化集成供能系统。在既有用能区域推广应用上述供能模式，同 时加快能源综合梯级利用改造，建设余热、余压综合利用发电机组。建成北京城 市副中心、福建平潭综合实验区、山西大同经济技术开发区等终端一体化集成供 能示范工程，余热、余压综合利用规模达到 1000 万千瓦，建设一批智慧能源示 范园区。 “能效电厂”建设工程：全国范围内扩大实施峰谷、季节、可中断负荷等价 格制度，推广落实气、电价格联动机制。在四川、云南、湖北、湖南、广西、福 建等水电比重大的省份实施丰枯电价。鼓励发展咨询、诊断、设计、融资、改造、 托管等“一站式”合同能源管理服务，积极开展合同能源管理示范工程。 积极推动“互联网+”智慧能源发展。加快推进能源全 领域、全环节智慧化发展，实施能源生产和利用设施智能化 19 改造，推进能源监测、能量计量、调度运行和管理智能化体 系建设，提高能源发展可持续自适应能力。加快智能电网发 展，积极推进智能变电站、智能调度系统建设，扩大智能电 表等智能计量设施、智能信息系统、智能用能设施应用范围， 提高电网与发电侧、需求侧交互响应能力。推进能源与信息、 材料、生物等领域新技术深度融合，统筹能源与通信、交通 等基础设施建设，构建能源生产、输送、使用和储能体系协 调发展、集成互补的能源互联网。 二、节约低碳，推动能源消费革命 坚持节约优先，强化引导和约束机制，抑制不合理能源 消费，提升能源消费清洁化水平，逐步构建节约高效、清洁 低碳的社会用能模式。 实施能源消费总量和强度“双控”。把能源消费总量和 能源消费强度作为经济社会发展重要约束性指标，建立指标 分解落实机制。调整产业结构，综合运用经济、法律等手段， 切实推进工业、建筑、交通等重点领域节能减排，通过淘汰 落后产能、加快传统产业升级改造和培育新动能，提高能源 效率。加强重点行业能效管理，推动重点企业能源管理体系 建设，提高用能设备能效水平，严格钢铁、电解铝、水泥等 高耗能行业产品能耗标准。 开展煤炭消费减量行动。严控煤炭消费总量，京津冀鲁、 长三角和珠三角等区域实施减煤量替代，其他重点区域实施 等煤量替代。提升能效环保标准，积极推进钢铁、建材、化 20 工等高耗煤行业节能减排改造。全面实施散煤综合治理，逐 步推行天然气、电力、洁净型煤及可再生能源等清洁能源替 代民用散煤，实施工业燃煤锅炉和窑炉改造提升工程，散煤 治理取得明显进展。 拓展天然气消费市场。积极推进天然气价格改革，推动 天然气市场建设，探索建立合理气、电价格联动机制，降低 天然气综合使用成本，扩大天然气消费规模。稳步推进天然 气接收和储运设施公平开放，鼓励大用户直供。合理布局天 然气销售网络和服务设施，以民用、发电、交通和工业等领 域为着力点，实施天然气消费提升行动。以京津冀及周边地 区、长三角、珠三角、东北地区为重点，推进重点城市“煤 改气”工程。加快建设天然气分布式能源项目和天然气调峰 电站。2020 年气电装机规模达到 1.1 亿千瓦。 实施电能替代工程。积极推进居民生活、工业与农业生 产、交通运输等领域电能替代。推广电锅炉、电窑炉、电采 暖等新型用能方式，以京津冀及周边地区为重点，加快推进 农村采暖电能替代，在新能源富集地区利用低谷富余电实施 储能供暖。提高铁路电气化率，适度超前建设电动汽车充电 设施，大力发展港口岸电、机场桥电系统，促进交通运输“以 电代油”。到 2020 年电能在终端能源消费中的比重提高到 27%以上。 开展成品油质量升级专项行动。2017 年起全面使用国五 标准车用汽柴油，抓紧制定发布国六标准车用汽柴油标准， 21 力争 2019 年全面实施。加快推进普通柴油、船用燃料油质 量升级，推广使用生物质燃料等清洁油品，提高煤制燃料战 略储备能力。加强车船尾气排放与净化设施改造监管，确保 油机协同升级。 创新生产生活用能模式。实施工业节能、绿色建筑、绿 色交通等清洁节能行动。健全节能标准体系，大力开发、推 广节能高效技术和产品，实现重点用能行业、设备节能标准 全覆盖。推行重点用能行业能效“领跑者”制度和对标达标 考核制度。积极创建清洁能源示范省（区、市）、绿色能源 示范市（县）、智慧能源示范镇（村、岛）和绿色园区（工 厂），引导居民科学合理用能，推动形成注重节能的生活方 式和社会风尚。 22 专栏 4 能源消费革命重点工程 天然气消费提升行动：扩大城市高污染燃料禁燃区范围，加快实施“煤改气”。 以京津冀及周边地区、长三角、珠三角、东北地区为重点，推进重点城市“煤改 气”工程，增加用气 450 亿立方米，替代燃煤锅炉 18.9 万蒸吨。提高天然气发 电利用比重，鼓励发展天然气分布式多联供项目，支持发展燃气调峰电站，结合 热负荷需求适度发展燃气热电联产项目。扩大交通领域天然气利用，推广天然气 公交车、出租车、物流配送车、环卫车、重型卡车和液化天然气船舶。 充电基础设施建设工程：建设“四纵四横”城际电动汽车快速充电网络，新 增超过 800 座城际快速充电站。新增集中式充换电站超过 1.2 万座，分散式充电 桩超过 480 万个，满足全国 500 万辆电动汽车充换电需求。 节能行动：大力推广应用高效节能产品和设备，发展高效锅炉、高效内燃机、 高效电机和高效变压器，推进高耗能通用设备改造，推广节能电器和绿色照明， 不断提高重点用能设备能效。提高建筑节能标准，加快推进建筑节能改造，推广 供热计量，完善绿色建筑标准体系，推广超低能耗建筑。实施工业园区节能改造 工程，加强园区能源梯级利用。大力发展城市公共交通，提高绿色出行比例。 清洁能源示范省区建设工程：着眼于提高非化石能源和天然气消费比重，控 制煤炭消费，提高清洁化用能水平，加快推进浙江清洁能源示范省，宁夏新能源 综合示范区，青海、张家口可再生能源示范区建设，支持四川、海南、西藏等具 备条件的省区开展清洁能源示范省建设，支持日喀则等地区发挥资源综合比较优 势，推进绿色能源示范区建设，在具备资源条件和发展基础的地区建设一批智慧 能源示范城市（乡镇、园区、楼宇）。 三、多元发展，推动能源供给革命 推动能源供给侧结构性改革，以五大国家综合能源基地 为重点优化存量，把推动煤炭等化石能源清洁高效开发利用 作为能源转型发展的首要任务，同时大力拓展增量，积极发 展非化石能源，加强能源输配网络和储备应急设施建设，加 快形成多轮驱动的能源供应体系，着力提高能源供应体系的 质量和效率。 着力化解和防范产能过剩。坚持转型升级和淘汰落后相 23 结合，综合运用市场和必要的行政手段，提升存量产能利用 效率，从严控制新增产能，支持企业开展产能国际合作，推 动市场出清，多措并举促进市场供需平衡。加强市场监测预 警，强化政策引导，主动防范风险，促进产业有序健康发展。 ——煤炭。严格控制审批新建煤矿项目、新增产能技术 改造项目和生产能力核增项目，确需新建煤矿的，实行减量 置换。运用市场化手段以及安全、环保、技术、质量等标准， 加快淘汰落后产能和不符合产业政策的产能，积极引导安全 无保障、资源枯竭、赋存条件差、环境污染重、长期亏损的 煤矿产能有序退出，推进企业兼并重组，鼓励煤、电、化等 上下游产业一体化经营。实行煤炭产能登记公告制度，严格 治理违法违规煤矿项目建设，控制超能力生产。“十三五” 期间，停缓建一批在建煤矿项目，14 个大型煤炭基地生产能 力达到全国的 95%以上。 24 专栏 5 煤炭发展重点 严格控制新增产能：神东、陕北、黄陇和新疆基地，在充分利用现有煤炭产 能基础上，结合已规划电力、现代煤化工项目，根据市场情况合理安排新建煤矿 项目；蒙东（东北）、宁东、晋北、晋中、晋东和云贵基地，有序建设接续煤矿， 控制煤炭生产规模；鲁西、冀中、河南和两淮基地压缩煤炭生产规模。 加快淘汰落后产能：尽快关闭 13 类落后小煤矿，以及开采范围与自然保护 区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域重叠的煤矿。2018 年前淘汰产能小 于 30 万吨/年且发生过重大及以上安全生产责任事故的煤矿，产能 15 万吨/年且 发生过较大及以上安全生产责任事故的煤矿，以及采用国家明令禁止使用的采煤 方法、工艺且无法实施技术改造的煤矿。 有序退出过剩产能：开采范围与依法划定、需特别保护的相关环境敏感区重 叠的煤矿，晋、蒙、陕、宁等地区产能小于 60 万吨/年的非机械化开采煤矿，冀、 辽、吉、黑、苏、皖、鲁、豫、甘、青、新等地区产能小于 30 万吨/年的非机械 化开采煤矿，其他地区产能小于 9 万吨/年的非机械化开采煤矿有序退出市场。 ——煤电。优化规划建设时序，加快淘汰落后产能，促 进煤电清洁高效发展。建立煤电规划建设风险预警机制，加 强煤电利用小时数监测和考核，与新上项目规模挂钩，合理 调控建设节奏。“十三五”前两年暂缓核准电力盈余省份中 除民生热电和扶贫项目之外的新建自用煤电项目，采取有力 措施提高存量机组利用率，使全国煤电机组平均利用小时数 达到合理水平；后三年根据供需形势，按照国家总量控制要 求，合理确定新增煤电规模，有序安排项目开工和投产时序。 民生热电联产项目以背压式机组为主。提高煤电能耗、环保 等准入标准，加快淘汰落后产能，力争关停 2000 万千瓦。 2020 年煤电装机规模力争控制在 11 亿千瓦以内。 25 全面实施燃煤机组超低排放与节能改造，推广应用清洁 高效煤电技术，严格执行能效环保标准，强化发电厂污染物 排放监测。2020 年煤电机组平均供电煤耗控制在每千瓦时 310 克以下，其中新建机组控制在 300 克以下，二氧化硫、 氮氧化物和烟尘排放浓度分别不高于每立方米 35 毫克、50 毫克、10 毫克。 专栏 6 煤电发展重点 优化建设时序：取消一批，缓核一批，缓建一批和停建煤电项目，新增投产 规模控制在 2 亿千瓦以内。 淘汰落后产能：逐步淘汰不符合环保、能效等要求且不实施改造的 30 万千 瓦以下、运行满 20 年以上纯凝机组、25 年及以上抽凝热电机组，力争淘汰落后 产能 2000 万千瓦。 节能减排改造：“十三五”期间完成煤电机组超低排放改造 4.2 亿千瓦，节 能改造 3.4 亿千瓦。其中：2017 年前总体完成东部 11 省市现役 30 万千瓦及以上 公用煤电机组、10 万千瓦及以上自备煤电机组超低排放改造；2018 年前基本完 成中部 8 省现役 30 万千瓦及以上煤电机组超低排放改造，2020 年前完成西部 12 省区市及新疆生产建设兵团现役 30 万千瓦及以上煤电机组超低排放改造。不具 备改造条件的机组实现达标排放，对经整改仍不符合要求的，由地方政府予以淘 汰关停。东部、中部地区现役煤电机组平均供电煤耗力争在 2017 年、2018 年实 现达标，西部地区到 2020 年前达标。 ——煤炭深加工。按照国家能源战略技术储备和产能储 备示范工程的定位，合理控制发展节奏，强化技术创新和市 场风险评估，严格落实环保准入条件，有序发展煤炭深加工， 稳妥推进煤制燃料、煤制烯烃等升级示范，增强项目竞争力 和抗风险能力。严格执行能效、环保、节水和装备自主化等 26 标准，积极探索煤炭深加工与炼油、石化、电力等产业有机 融合的创新发展模式，力争实现长期稳定高水平运行。“十 三五”期间，煤制油、煤制天然气生产能力达到 1300 万吨 和 170 亿立方米左右。 鼓励煤矸石、矿井水、煤矿瓦斯等煤炭资源综合利用， 提升煤炭资源附加值和综合利用效率。采用先进煤化工技 术，推进低阶煤中低温热解、高铝粉煤灰提取氧化铝等煤炭 分质梯级利用示范项目建设。积极推广应用清洁煤技术，大 力发展煤炭洗选加工，2020 年原煤入选率达到 75%以上。 专栏 7 煤炭深加工建设重点 煤制油项目：宁夏神华宁煤二期、内蒙古神华鄂尔多斯二三线、陕西兖矿榆 林二期、新疆甘泉堡、新疆伊犁、内蒙古伊泰、贵州毕节、内蒙古东部。 煤制天然气项目：新疆准东、新疆伊犁、内蒙古鄂尔多斯、山西大同、内蒙 古兴安盟。 煤炭分质利用示范项目：陕西延长榆神煤油电多联产、陕煤榆林煤油气化多 联产、龙成榆林煤油气多联产，江西江能神雾萍乡煤电油多联产等。 ——炼油。加强炼油能力总量控制，淘汰能耗高、污染 重的落后产能，适度推进先进产能建设。严格项目准入标准， 防止以重油深加工等名义变相增加炼油能力。积极开展试点 示范，推进城市炼厂综合治理，加快产业改造升级，延长炼 油加工产业链，增加供应适销对路、附加值高的下游产品， 提高产业智能制造和清洁高效水平。 27 推进非化石能源可持续发展。统筹资源、环境和市场条 件，超前布局、积极稳妥推进建设周期长、配套要求高的水 电和核电项目，实现接续滚动发展。坚持集中开发与分散利 用并举，调整优化开发布局，全面协调推进风电开发，推动 太阳能多元化利用，因地制宜发展生物质能、地热能、海洋 能等新能源，提高可再生能源发展质量和在全社会总发电量 中的比重。 ——常规水电。坚持生态优先、统筹规划、梯级开发， 有序推进流域大型水电基地建设，加快建设龙头水电站，控 制中小水电开发。在深入开展环境影响评价、确保环境可行 的前提下，科学安排金沙江、雅砻江、大渡河等大型水电基 地建设时序，合理开发黄河上游等水电基地，深入论证西南 水电接续基地建设。创新水电开发运营模式，探索建立水电 开发收益共享长效机制，保障库区移民合法权益。2020 年常 规水电规模达到 3.4 亿千瓦，“十三五”新开工规模 6000 万 千瓦以上。 发挥现有水电调节能力和水电外送通道、周边联网通道 输电潜力，优化调度运行，促进季节性水电合理消纳。加强 四川、云南等弃水问题突出地区水电外送通道建设，扩大水 电消纳范围。 ——核电。安全高效发展核电，在采用我国和国际最新 核安全标准、确保万无一失的前提下，在沿海地区开工建设 一批先进三代压水堆核电项目。加快堆型整合步伐，稳妥解 28 决堆型多、堆型杂的问题，逐步向自主三代主力堆型集中。 积极开展内陆核电项目前期论证工作，加强厂址保护。深入 实施核电重大科技专项，开工建设 CAP1400 示范工程，建成 高温气冷堆示范工程。加快论证并推动大型商用乏燃料后处 理厂建设。适时启动智能小型堆、商业快堆、60 万千瓦级高 温气冷堆等自主创新示范项目，推进核能综合利用。实施核 电专业人才队伍建设行动，加强核安全监督、核电操作人员 及设计、建造、工程管理等关键岗位人才培养，完善专业人 才梯队建设，建立多元化人才培养渠道。2020 年运行核电装 机力争达到 5800 万千瓦，在建核电装机达到 3000 万千瓦以 上。 ——风电。坚持统筹规划、集散并举、陆海齐进、有效 利用。调整优化风电开发布局，逐步由“三北”地区为主转 向中东部地区为主，大力发展分散式风电，稳步建设风电基 地，积极开发海上风电。加大中东部地区和南方地区资源勘 探开发，优先发展分散式风电，实现低压侧并网就近消纳。 稳步推进“三北”地区风电基地建设，统筹本地市场消纳和 跨区输送能力，控制开发节奏，将弃风率控制在合理水平。 加快完善风电产业服务体系，切实提高产业发展质量和市场 竞争力。2020 年风电装机规模达到 2.1 亿千瓦以上，风电与 煤电上网电价基本相当。 ——太阳能。坚持技术进步、降低成本、扩大市场、完 善体系。优化太阳能开发布局，优先发展分布式光伏发电， 29 扩大“光伏+”多元化利用，促进光伏规模化发展。稳步推 进“三北”地区光伏电站建设，积极推动光热发电产业化发 展。建立弃光率预警考核机制，有效降低光伏电站弃光率。 2020 年，太阳能发电规模达到 1.1 亿千瓦以上，其中分布式 光伏 6000 万千瓦、光伏电站 4500 万千瓦、光热发电 500 万 千瓦，光伏发电力争实现用户侧平价上网。 专栏 8 风能和太阳能资源开发重点 稳步推进内蒙古、新疆、甘肃、河北等地区风电基地建设。在青海、新疆、 甘肃、内蒙古、陕西等太阳能资源和土地资源丰富地区，科学规划、合理布局、 有序推进光伏电站建设。在四川、云南、贵州等水能资源丰富的西南地区，借助 水电站外送通道和灵活调节能力，推进多能互补形式的大型新能源基地开发建 设，充分发挥风电、光伏发电、水电的互补效益，重点推进四川省凉山州风水互 补、雅砻江风光水互补、金沙江风光水互补、贵州省乌江与北盘江“两江”流域 风水联合运行等基地规划建设。 鼓励“三北”地区风电和光伏发电参与电力市场交易和大用户直供，支持采 用供热、制氢、储能等多种方式，扩大就地消纳能力。大力推动中东部和南方地 区分散风能资源的开发，推动低风速风机和海上风电技术进步。 推广光伏发电与建筑屋顶、滩涂、湖泊、鱼塘、及农业大棚及相关产业有机 结合的新模式，鼓励利用采煤沉陷区废弃土地建设光伏发电项目，扩大中东部和 南方地区分布式利用规模。 ——生物质能及其他。积极发展生物质液体燃料、气体 燃料、固体成型燃料。推动沼气发电、生物质气化发电，合 理布局垃圾发电。有序发展生物质直燃发电、生物质耦合发 电，因地制宜发展生物质热电联产。加快地热能、海洋能综 30 合开发利用。2020 年生物质能发电装机规模达到 1500 万千 瓦左右，地热能利用规模达到 7000 万吨标煤以上。 夯实油气资源供应基础。继续加强国内常规油气资源勘 探开发，加大页岩气、页岩油、煤层气等非常规油气资源调 查评价，积极扩大规模化开发利用，立足国内保障油气战略 资源供应安全。 ——石油。加强国内勘探开发，促进石油增储稳产。深 化精细勘探开发，延缓东部石油基地产量衰减，实现西部鄂 尔多斯、塔里木、准噶尔三大石油基地增储稳产。加强海上 石油基地开发，积极稳妥推进深水石油勘探开发。支持鄂尔 多斯、松辽、渤海湾等地区超低渗油、稠油、致密油等低品 位资源和页岩油、油砂等非常规资源勘探开发和综合利用。 “十三五”期间，石油新增探明储量 50 亿吨左右，年产量 2 亿吨左右。 ——天然气。坚持海陆并进，常非并举。推进鄂尔多斯、 四川、塔里木气区持续增产，加大海上气区勘探开发力度。 以四川盆地及周缘为重点，加强南方海相页岩气勘探开发， 积极推进重庆涪陵、四川长宁—威远、云南昭通、陕西延安 等国家级页岩气示范区建设，推动其他潜力区块勘探开发。 建设沁水盆地、鄂尔多斯盆地东缘和贵州毕水兴等煤层气产 业化基地，加快西北煤层气资源勘查，推进煤矿区瓦斯规模 化抽采利用。积极开展天然气水合物勘探，优选一批勘探远 景目标区。2020 年常规天然气产量达到 1700 亿立方米，页 31 岩气产量达到 300 亿立方米，煤层气（煤矿瓦斯）利用量达 到 160 亿立方米。 补齐能源基础设施短板。按照系统安全、流向合理、优 化存量、弥补短板的原则，稳步有序推进跨省区电力输送通 道建设，完善区域和省级骨干电网，加强配电网建设改造， 着力提高电网利用效率。科学规划、整体布局，统筹推进油 气管网建设，增强区域间协调互济供给能力和终端覆盖能 力。加强能源储备应急体系建设。 ——电网。坚持分层分区、结构清晰、安全可控、经济 高效的发展原则，充分论证全国同步电网格局，进一步调整 完善电网主网架。根据目标市场落实情况，稳步推进跨省区 电力输送通道建设，合理确定通道送电规模。有序建设大气 污染防治重点输电通道，积极推进大型水电基地外送通道建 设，优先解决云南、四川弃水和东北地区窝电问题。探索建 立灵活可调节的跨区输电价格形成机制，优化电力资源配 置。进一步优化完善区域和省级电网主网架，充分挖掘既有 电网输送潜力，示范应用柔性直流输电，加快突破电网平衡 和自适应等运行控制技术，着力提升电网利用效率。加大投 资力度，全面实施城乡配电网建设改造行动，打造现代配电 网，鼓励具备条件地区开展多能互补集成优化的微电网示范 应用。“十三五”期间新增跨省区输电能力 1.3 亿千瓦左右。 ——油气管网。统筹油田开发、原油进口和炼厂建设布 局，以长江经济带和沿海地区为重点，加强区域管道互联互 32 通，完善沿海大型原油接卸码头和陆上接转通道，加快完善 东北、西北、西南陆上进口通道，提高管输原油供应能力。 按照“北油南下、西油东运、就近供应、区域互联”的原则， 优化成品油管输流向，鼓励企业间通过油品资源串换等方 式，提高管输效率。按照“西气东输、北气南下、海气登 陆、 就近供应”的原则，统筹规划天然气管网，加快主干管网建 设，优化区域性支线管网建设，打通天然气利用“最后一公 里”，实现全国主干管网及区域管网互联互通。优化沿海液 化天然气（LNG）接收站布局，在环渤海、长三角、东南沿 海地区，优先扩大已建 LNG 接收站储转能力，适度新建 LNG 接收站。加强油气管网运行维护，提高安全环保水平。2020 年，原油、成品油管道总里程分别达到 3.2 万和 3.3 万公里， 年输油能力分别达到 6.5 亿和 3 亿吨；天然气管道总里程达 到 10 万公里，干线年输气能力超过 4000 亿立方米。 ——储备应急设施。加快石油储备体系建设，全面建成 国家石油储备二期工程，启动后续项目前期工作，鼓励商业 储备，合理提高石油储备规模。加大储气库建设力度，加快 建设沿海 LNG 和城市储气调峰设施。推进大型煤炭储配基 地和煤炭物流园区建设，完善煤炭应急储备体系。 33 专栏 9 能源基础设施建设重点 电力 跨省区外送电通道：建成内蒙古锡盟经北京天津至山东、内蒙古蒙西至 天津南、陕北神木至河北南网扩建、山西盂县至河北、内蒙古上海庙至 山东、陕西榆横至山东、安徽淮南经江苏至上海、宁夏宁东至浙江、内 蒙古锡盟至江苏泰州、山西晋北至江苏、滇西北至广东等大气污染防治 重点输电通道以及金沙江中游至广西、观音岩水电外送、云南鲁西背靠 背、甘肃酒泉至湖南、新疆准东至华东皖南、扎鲁特至山东青州、四川 水电外送、乌东德至广东、川渝第三通道、渝鄂背靠背、贵州毕节至重 庆输电工程。 开工建设赤峰（含元宝山）至华北、白鹤滩至华中华东、张北至北 京、陕北（神府、延安）至湖北、闽粤联网输电工程。 结合电力市场需求，深入开展新疆、东北（呼盟）、蒙西（包头、 阿拉善、乌兰察布）、陇彬（陇东、彬长）、青海、金沙江上游等电力 外送通道项目前期论证。 区域电网：依托外送通道优化东北电网 500 千伏主网架；完善华北电网 主网架，适时推进蒙西与华北主网异步联网；完善西北电网 750 千伏主 网架，覆盖至南疆等地区；优化华东 500 千伏主网架；加快实施川渝藏 电网与华中东四省电网异步联网，推进实施西藏联网工程；推进云南电 网与南方主网异步联网，适时开展广东电网异步联网。 石油 跨境跨区原油输配管道：完善中哈、中缅原油管道，建设中俄二线、仪 长复线仪征至九江段、日仪增输、日照—濮阳—洛阳等原油管道，完善 长江经济带管网布局，实施老旧管道改造整改。论证中哈原油管道至格 尔木延伸工程。 跨区成品油输配管道：建设锦州至郑州、樟树至株洲、洛阳至三门峡至 运城至临汾、三门峡至西安管道，改扩建格尔木至拉萨等管道。 天然气 跨境跨区干线管道：建设中亚天然气管道 D 线、西气东输三线（中段） 四线五线、陕京四线、中俄东线、中俄西线（西段）、川气东送二线、 新疆煤制气外输、鄂安沧煤制气外输、蒙西煤制气外输、青岛至南京、 青藏天然气管道等。 区域互联互通管道：建成中卫至靖边、濮阳至保定、东先坡至燕山、武 清至通州、建平至赤峰、海口至徐闻等跨省管道，建设长江中游城市群 供气支线。 储气库 已建项目扩容达容：大港库群、华北库群、金坛盐穴、中原文 96、相 国寺等。 新建项目：华北兴 9、华北文 23、中原文 23、江汉黄场、河南平顶山、 江苏金坛、江苏淮安等。 34 四、创新驱动，推动能源技术革命 深入实施创新驱动发展战略，推动大众创业、万众创新， 加快推进能源重大技术研发、重大装备制造与重大示范工程 建设，超前部署重点领域核心技术集中攻关，加快推进能源 技术革命，实现我国从能源生产消费大国向能源科技装备强 国转变。 加强科技创新能力建设。加强能源科技创新体系顶层设 计，完善科技创新激励机制，统筹推进基础性、综合性、战 略性能源科技研发，提升能源科技整体竞争力，培育更多能 源技术优势并加快转化为经济优势。深入推进能源领域国家 重大专项工程。整合现有科研力量，建设一批能源创新中心 和实验室。进一步激发能源企业、高校及研究机构的创新潜 能，推动大众创业、万众创新，鼓励加强合作，建立一批技 术创新联盟，推进技术集成创新。强化企业创新主体地位， 健全市场导向机制，加快技术产业化应用，打造若干具有国 际竞争力的科技创新型能源企业。依托现有人才计划，强化 人才梯队建设，培育一批能源科技领军人才与团队。 推进重点技术与装备研发。坚持战略导向，以增强自主 创新能力为着力点，围绕油气资源勘探开发、化石能源清洁 高效转化、可再生能源高效开发利用、核能安全利用、智慧 能源、先进高效节能等领域，应用推广一批技术成熟、市场 有需求、经济合理的技术，示范试验一批有一定技术积累但 35 工艺和市场有待验证的技术，集中攻关一批前景广阔的技 术，加速科技创新成果转化应用。加强重点领域能源装备自 主创新，重点突破能源装备制造关键技术、材料和零部件等 瓶颈，加快形成重大装备自主成套能力，推动可再生能源上 游制造业加快智能制造升级，提升全产业链发展质量和效 益。 实施科技创新示范工程。发挥我国能源市场空间大、工 程实践机会多的优势，加大资金、政策扶持力度，重点在油 气勘探开发、煤炭加工转化、高效清洁发电、新能源开发利 用、智能电网、先进核电、大规模储能、柔性直流输电、制 氢等领域，建设一批创新示范工程，推动先进产能建设，提 高能源科技自主创新能力和装备制造国产化水平。 36 专栏 10 能源科技创新重点任务 关键 技术 推广应用：页岩气水平井分段压裂、蒸汽辅助重力泄油、煤层气井高效排水降压、 百万吨级煤炭间接液化、生物柴油、高效低成本晶体硅电池、大容量特高压直流 输电、智能电网、第三代核电技术、能源装备耐热耐腐蚀材料、新型高效储能材 料。 示范试验：非常规油气评价、干热岩资源勘查与开发利用、新一代煤炭气化、规 模化煤炭分质利用、非粮燃料乙醇、生物质集中高效热电联产、柔性直流输电、 先进超超临界火电机组高温金属材料研制与部件制造、大功率电力电子器件制造 及应用、精细陶瓷、石墨烯储能器件、光伏电池材料。 集中攻关：煤炭绿色无人开采、深井灾害防治、非常规油气精确勘探和高效开发、 深海和深层常规油气开发、新型低阶煤热解分质转化、绿色煤电、生物航空燃油、 核电乏燃料后处理、新型高效低成本光伏发电、光热发电、超导直流输电、基于 云技术的电网调度控制系统、新能源并网技术、微网技术、新型高效电池储能、 氢能和燃料电池。 重大 装备 煤炭：薄煤层机械化开采装备、重大事故应急抢险技术装备、大型空分装置、超 大型煤炭气化装置、大型煤炭液化装置、大型合成气甲烷化装置。 油气：旋转导向钻井系统、国产水下生产系统、万吨级半潜式起重铺管船、海上 大型浮式生产储油系统、非常规油气勘探开发技术装备、重大海上溢油应急处置 技术装备。 电力：节能/超低排放型超临界循环流化床锅炉、燃气轮机、百万千瓦级水电机 组、核电主泵和爆破阀等关键设备、低速及 7-10 兆瓦级风电机组、光热发电核 心设备、高效锅炉、高效电机、超大规模可再生能源集成装备、大规模储能电池。 重大 示范 工程 煤炭：智慧煤矿、煤制芳烃、煤基多联产、百万吨级煤油共炼、煤油气资源综合 利用、煤电铝一体化、煤制清洁燃料。 油气：非常规油气开发、深层稠油开发、1500 米以下深海油气开发。 电力：清洁高效燃煤发电、自主知识产权重型 F 级燃气轮机发电、华龙一号、 CAP1400、60 万千瓦高温气冷堆、CFR600 快堆、模块化小型堆、智能电网、大 规模先进储能。 新能源：大型超大型海上风电、大型光热发电、多能互补分布式发电、生物质能 梯级利用多联产、海岛微网、深层高温干热岩发电、海洋潮汐发电、天然气水合 物探采。 37 五、公平效能，推动能源体制革命 坚持市场化改革方向，理顺价格体系，还原能源商品属 性，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作 用，深入推进能源重点领域和关键环节改革，着力破除体制 机制障碍，构建公平竞争的能源市场体系，为提高能源效率、 推进能源健康可持续发展营造良好制度环境。 完善现代能源市场。加快形成统一开放、竞争有序的现 代能源市场体系。放开竞争性领域和环节，实行统一市场准 入制度，推动能源投资多元化，积极支持民营经济进入能源 领域。健全市场退出机制。加快电力市场建设，培育电力辅 助服务市场，建立可再生能源配额制及绿色电力证书交易制 度。推进天然气交易中心建设。培育能源期货市场。开展用 能权交易试点，推动建设全国统一的碳排放交易市场。健全 能源市场监管机制，强化自然垄断业务监管，规范竞争性业 务市场秩序。 推进能源价格改革。按照“管住中间、放开两头”的总 体思路，推进能源价格改革，建立合理反映能源资源稀缺程 度、市场供求关系、生态环境价值和代际补偿成本的能源价 格机制，妥善处理和逐步减少交叉补贴，充分发挥价格杠杆 调节作用。放开电力、油气等领域竞争性环节价格，严格监 管和规范电力、油气输配环节政府定价，研究建立有效约束 电网和油气管网单位投资和成本的输配价格机制，实施峰谷 分时价格、季节价格、可中断负荷价格、两部制价格等科学 38 价格制度，完善调峰、调频、备用等辅助服务价格制度，推 广落实气、电价格联动机制。研究建立有利于激励降低成本 的财政补贴和电价机制，逐步实现风电、光伏发电上网电价 市场化。 深化电力体制改革。按照“准许成本加合理收益”的原 则，严格成本监管，合理制定输配电价。加快建立相对独立、 运行规范的电力交易机构，改革电网企业运营模式。有序放 开除公益性调节性以外的发用电计划和配电增量业务，鼓励 以混合所有制方式发展配电业务，严格规范和多途径培育售 电市场主体。全面放开用户侧分布式电力市场，实现电网公 平接入，完善鼓励分布式能源、智能电网和能源微网发展的 机制和政策，促进分布式能源发展。积极引导和规范电力市 场建设，有效防范干预电力市场竞争、随意压价等不规范行 为。 推进油气体制改革。出台油气体制改革方案，逐步扩大 改革试点范围。推进油气勘探开发制度改革，有序放开油气 勘探开发、进出口及下游环节竞争性业务，研究推动网运分 离。实现管网、接收站等基础设施公平开放接入。 加强能源治理能力建设。进一步转变政府职能，深入推 进简政放权、放管结合、优化服务改革，加强规划政策引导， 健全行业监管体系。适应项目审批权限下放新要求，创新项 目管理机制，推动能源建设项目前期工作由政府主导、统一 39 实施，建设项目经充分论证后纳入能源规划，通过招投标等 市场机制选择投资主体。 深入推进政企分开，逐步剥离由能源企业行使的管网规 划、系统接入、运行调度、标准制定等公共管理职能，由政 府部门或委托第三方机构承担。强化能源战略规划研究，组 织开展能源发展重大战略问题研究，提升国家能源战略决策 能力。 健全能源标准、统计和计量体系，修订和完善能源行业 标准，构建国家能源大数据研究平台，综合运用互联网、大 数据、云计算等先进手段，加强能源经济形势分析研判和预 测预警，显著提高能源数据统计分析和决策支持能力。 六、互利共赢，加强能源国际合作 统筹国内国际两个大局，充分利用两个市场、两种资源， 全方位实施能源对外开放与合作战略，抓住“一带一路”建 设重大机遇，推动能源基础设施互联互通，加大国际产能合 作，积极参与全球能源治理。 推进能源基础设施互联互通。加快推进能源合作项目建 设，促进“一带一路”沿线国家和地区能源基础设施互联互 通。研究推进跨境输电通道建设，积极开展电网升级改造合 作。 加大国际技术装备和产能合作。加强能源技术、装备与 工程服务国际合作，深化合作水平，促进重点技术消化、吸 收再创新。鼓励以多种方式参与境外重大电力项目，因地制 40 宜参与有关新能源项目投资和建设，有序开展境外电网项目 投资、建设和运营。 积极参与全球能源治理。务实参与二十国集团、亚太经 合组织、国际能源署、国际可再生能源署、能源宪章等国际 平台和机构的重大能源事务及规则制订。加强与东南亚国家 联盟、阿拉伯国家联盟、上海合作组织等区域机构的合作， 通过基础设施互联互通、市场融合和贸易便利化措施，协同 保障区域能源安全。探讨构建全球能源互联网。 七、惠民利民，实现能源共享发展 全面推进能源惠民工程建设，着力完善用能基础设施， 精准实施能源扶贫工程，切实提高能源普遍服务水平，实现 全民共享能源福利。 完善居民用能基础设施。推进新一轮农村电网改造升级 工程，实施城市配电网建设改造行动，强化统一规划，健全 技术标准，适度超前建设，促进城乡网源协调发展。统筹电 网升级改造与电能替代，满足居民采暖领域电能替代。积极 推进棚户区改造配套热电联产机组建设。加快天然气支线管 网建设，扩大管网覆盖范围。在天然气管网未覆盖地区推进 液化天然气、压缩天然气、液化石油气直供，保障民生用气。 推动水电气热计量器具智能化升级改造，加强能源资源精细 化管理。积极推进城市地下综合管廊建设，鼓励能源管网与 通信、供水等管线统一规划、设计和施工，促进城市空间集 约化利用。 41 精准实施能源扶贫工程。在革命老区、民族地区、边疆 地区、集中连片贫困地区，加强能源规划布局，加快推进能 源扶贫项目建设。调整完善能源开发收益分配机制，增强贫 困地区自我发展“造血功能”。继续强化定点扶贫，加大政 府、企业对口支援力度，重点实施光伏、水电、天然气开发 利用等扶贫工程。 提高能源普遍服务水平。完善能源设施维修和技术服务 站，培育能源专业化服务企业，健全能源资源公平调配和应 急响应机制，保障城乡居民基本用能需求，降低居民用能成 本，促进能源军民深度融合发展，增强普遍服务能力。提高 天然气供给普及率，全面释放天然气民用需求，2020 年城镇 气化率达到 57%，用气人口达到 4.7 亿。支持居民以屋顶光 伏发电等多种形式参与清洁能源生产，增加居民收入，共享 能源发展成果。 大力发展农村清洁能源。采取有效措施推进农村地区太 阳能、风能、小水电、农林废弃物、养殖场废弃物、地热能 等可再生能源开发利用，促进农村清洁用能，加快推进农村 采暖电能替代。鼓励分布式光伏发电与设施农业发展相结 合，大力推广应用太阳能热水器、小风电等小型能源设施， 实现农村能源供应方式多元化，推进绿色能源乡村建设。 42 专栏 11 民生工程建设重点 配电网：建成 20 个中心城市（区）核心区高可靠性供电示范区、60 个新型 城镇化配电网示范区。基本建成结构合理、技术先进、灵活可靠、经济高效、环 境友好的新型配电网，中心城市（区）用户年均停电时间不超过 1 小时；城镇地 区用户年均停电时间不超过10小时。乡村地区用户年均停电时间不超过24小时， 综合电压合格率达到 97%，动力电基本实现全覆盖。 农村电网：开展西藏、新疆以及四川、云南、甘肃、青海四省藏 区农村电网 建设攻坚，加强西部及贫困地区农村电网改造升级，推进东中部地区城乡供电服 务便利化进程。到 2017 年底，完成中心村电网改造升级，实现平原地区机井用 电全覆盖，贫困村全部通动力电。到 2020 年，全国农村地区基本实现稳定可靠 的供电服务全覆盖，供电能力和服务水平明显提升，农村电网供电可靠率达到 99.8%，综合电压合格率达到 97.9%，户均配变容量不低于 2 千伏安。 光伏扶贫：完成 200 万建档立卡贫困户光伏扶贫项目建设。 离网式微电网工程：在海岛、边防哨卡等电网未覆盖地区建设一批微电网工 程。 43 第四章 保障措施 一、健全能源法律法规体系 建立健全完整配套的能源法律法规体系，推动相关法律 制定和修订，完善配套法规体系，发挥法律、法规、规章对 能源行业发展和改革的引导和约束作用，实现能源发展有法 可依。 二、完善能源财税投资政策 完善能源发展相关财政、税收、投资、金融等政策，强 化政策引导和扶持，促进能源产业可持续发展。 加大财政资金支持。继续安排中央预算内投资，支持农 村电网改造升级、石油天然气储备基地建设、煤矿安全改造 等。继续支持科技重大专项实施。支持煤炭企业化解产能过 剩，妥善分流安置员工。支持已关闭煤矿的环境恢复治理。 完善能源税费政策。全面推进资源税费改革，合理调节 资源开发收益。加快推进环境保护费改税。完善脱硫、脱硝、 除尘和超低排放环保电价政策，加强运行监管，实施价、税、 财联动改革，促进节能减排。 完善能源投资政策。制定能源市场准入“负面清单”， 鼓励和引导各类市场主体依法进入“负面清单”以外的领域。 加强投资政策与产业政策的衔接配合，完善非常规油气、深 海油气、天然铀等资源勘探开发与重大能源示范项目投资政 策。 44 健全能源金融体系。建立能源产业与金融机构信息共享 机制，稳步发展能源期货市场，探索组建新能源与可再生能 源产权交易市场。加强能源政策引导，支持金融机构按照风 险可控、商业可持续原则加大能源项目建设融资，加大担保 力度，鼓励风险投资以多种方式参与能源项目。鼓励金融与 互联网深度融合，创新能源金融产品和服务，拓宽创新型能 源企业融资渠道，提高直接融资比重。 三、强化能源规划实施机制 建立制度保障，明确责任分工，加强监督考核，强化专 项监管，确保能源规划有效实施。 增强能源规划引导约束作用。完善能源规划体系，制定 相关领域专项规划，细化规划确定的主要任务，推动规划有 效落实。强化省级能源规划与国家规划的衔接，完善规划约 束引导机制，将规划确定的主要目标任务分解落实到省级能 源规划中，实现规划对有关总量控制的约束。完善规划与能 源项目的衔接机制，项目按核准权限分级纳入相关规划，原 则上未列入规划的项目不得核准，提高规划对项目的约束引 导作用。 建立能源规划动态评估机制。能源规划实施中期，能源 主管部门应组织开展规划实施情况评估，必要时按程序对规 划进行中期调整。规划落实情况及评估结果纳入地方政府绩 效评价考核体系。 45 创新能源规划实施监管方式。坚持放管结合，建立高效 透明的能源规划实施监管体系。创新监管方式，提高监管效 能。重点监管规划发展目标、改革措施和重大项目落实情况， 强化煤炭、煤电等产业政策监管，编制发布能源规划实施年 度监管报告，明确整改措施，确保规划落实到位。