双柏县人民政府行政复议决定书

云双政行复决字〔2022〕7号

申请人：吴秀兰，女，汉族，

被申请人：双柏县自然资源局

法定代表人：赵秀梅，职务：局长

委托代理人：杨剑，职务：副局长

地址：双柏县城兴贸路8号

邮政编码：675100，联系电话：0878--6085074。

申请人对被申请人于2022年4月2日作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第006号）不服，于2022年6月1日向本机关申请行政复议，本机关于2022年6月7日受理。经本机关调查审理，本案现已审理终结。

申请人请求：

请求双柏县人民政府撒销双柏县自然资源局于2022年4月2日作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第006号）即拆除申请人拆旧翻新建筑物。

申请人称：

申请人位于双柏县妥甸镇西城社区妥甸街一队文卫路11号的宅基地原住房，建于1970年2月，为土木结构。由于建房年代久远，房屋出现整体倾斜、屋面瓦檐多处老化断裂、部分屋面垮塌、墙体破裂、多处漏雨等情况，严重威胁生命财产安全。据了解，自2008年至今县城规划区内没有办理过集体宅基地建房审批手续。2015年2月，为支持县城人民路北段建设，申请人位于妥甸街I6号的商铺和住房被国家征收，至今仍未完成安置，给申请人的生活造成极大困难。

2020年11月12日，习近平总书记在浦东开发开放三十周年庆祝大会上指出“人民城市人民建、人民城市为人民。城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民”。2021年3月，申请人在位于文卫路11号的宅基地上的住房无法居住且被征收房屋未安置的情况下，拆除危房建盖新房，同年6月申请人在房子已建好的情况下，被申请人认为申请人所建盖的房屋没有办理建设工程规划许可证等，先后作出了告知等行为，并于2021年9月8日作出《行政处罚决定书》（双自然资罚决字［2021］第9号），认为申请人没有办理建设工程规划许可证等，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，责令申请人在十五日内自行拆除建盖的房屋。2021年11月4日申请人提起行政复议，2022年2月7日县人民政府撤销（双自然资罚决字〔2021〕第9号）《行政处罚决定书》。2022年3月14日申请人收到《行政处罚事先告知书》后，于2022年3月17日向县自然资源局提出了《申辩意见书》,2022年4月2日双柏县自然资源局又作出行政处罚，其理由还是没有建设工程规划许可证要拆除，被申请人其行为严重损害了社会主义核心价值观的公平、公正原则，也是行政机关在行政执法个人行为的体现，是与建设文明社会相悖，申请人认为：

(一)行政机关的行政执法是选择性执法，其行为违法。自2008年以来，被申请人在城乡建设方面，对县城及周边规划区内老百姓的房屋居住问题，从未以实际出发，都未批给老百姓在集体土地上新建翻建房屋，把上级划给老百姓建房的国家规划，用于开发商建设，致使一直以来城乡老百姓建房都不批，而导致双柏县城及附近近千户百姓建房，且没有建设工程规划许可证，也没有房产证。从2008年城乡规划法颁布以来，县城有近千户建盖房屋，就2021年也有100多户也在建，都是没有建设工程规划许可证，且都已建好，现今仍还有很多正在建设中，也没有那个部门去管。但被申请人没有一视同仁，根据某人的指示，在30多户人家中对县保健院附近3户人家（申请人也在其中）作选择性的行政执法，且这3户没有影响县城总体规划，是在集体土地的自家宅基地上的房屋拆旧翻新，没有超出原来老房子的四至界限面积。而在申请人四周建盖的房屋也是没有规划许可的，为什么不处罚呢？这种选择性的行政执法，是国家不容许的，也是法律所不容的，也会被人民法院撤销的，其行为严重损害了申请人的切身利益、合法权益和身心健康。为此，将其对申请人处罚的具体行政行为，违反了行政法的公平原则，请行政机关本着公正公平给予处理。

(二)行政机关拟作出的行政处罚不公正、不客观。《中华人民共和国城乡规划法》其中心点就是影响政於规划实。其发布实后，被申请人就对类似于申请人的此种情况在双柏县城及周边规划区内的建房没有给老百姓批过办理过相关手续，但县城及周边规划区内没有批过办理过相关手续就建盖的，有上千户，申请人现居住房屋四周也是近几年在空地或老宅基地上建盖的，且高楼林立，难道他们有规划许可证吗？申请人一直居住近五十多年的老房子，是在无法居住的情况下进行翻建，且是在周边新建盖高楼林立的农民自建房中间，并未影响双柏县城的规划。所以说，被申请人的执法行为没有公正性和客观性而言。《城乡规划法》对没有规划许可证的建房情况，在处罚上是分为几种情形，且强调对规划实施的影响。从申请人翻建房屋的现状讲：一是原有房屋已无法居住和支持市政道路建设已被国家征收且至今未安置到位；二是被申请人不予办理建房手续；三是在原有宅地的房屋上拆旧翻新；四是没有占用他人的集体土地；五是从申请人所在位置周边房屋情况看不影响规划；六是仅2021年在县城规划区内的建房户（没有办理建房手续）就有近百户，为何只对申请人进行处罚。被申请人的处罚决定是不客观的。

综上，申请人原房屋安全隐患较大无法居住，被申请人不予办理建房相关手续，为消除隐患危害，申请人在原宅基地翻建房屋是无奈之举。现被申请人以未取得规划许可证要进行行政处罚并责令拆除，实为执法不公，且县城同时建房无证的几百户，只处罚申请人实属执法随意性，不能一视同仁，鄙视了行政机关的权威性。鉴于被申请人在该案中不客观、不公正、不公平、程序违法等原因，根据复议法的相关规定，特向双柏县人民政府提出复议，请求给予公正解决为谢。

申请人提交的证据材料有：

1．行政处罚事先告知书、听证告知书、决定书复印件2．申请人居民户口簿、身份证复印件

3．申请人户集体土地使用证、房产所有证复印件

4．拆旧翻盖房屋申请复印件

5．原宅基地老房子破旧破损部分形貌照片

被申请人称：

(一)关于行政机关的行政执法是选择性执法的答复。《中华人民共和国行政复议法》第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”中明确规定，公民、法人和其他组织合法权益受法律保护，行政机关依法行使职权过程中不得存在违法或者不当的具体行政行为。申请人吴秀兰在申述材料中所述“翻建前向被申请人单位和辖区有关部门咨询过，且书面申请过，没有明确表态准建或不准建”，经查，双柏县政务服务管理局未收到吴秀兰户申请办理《建设工程规划许可证》的材料也未咨询过相关事宜，吴秀兰户所在村民小组的小组长吕光德证实其户翻建住房前未到村小组咨询过（证人吕光德询问笔录）。双柏县自然资源局执法人员2021年6月8日在巡查过程中，发现吴秀兰户翻建住房行为后即对其进行了法律、法规的宣传教育并向其下达了《责令停止违法行为通知书》（双自然资责停字2021第19号），其拒绝签字（有见证人：社区工作人员杨成其、邓莉荣证实）。我局在下达《责令停止违法行为通知书》后申请人关秀兰仍未停止违建行为，对法律毫无的敬畏之心，现房屋主体已基本建成。在行政机关调查过程中其不配合调查（送达相关法律文书不签字、捺印，不接受询问，有相关文书及照片为证），多次到我局执法队“以其他违建行为也有为何只制止她家建设对她家进行处罚”为由对抗调查及执法工作，我局进行接待的工作人员反复对其进行政策及法律法规宣传、讲解，其仍不依不饶（这些内容在其申请复议的材料中也有陈述）以“法不责众”的错误思想规避法律责任，目前我国还没有哪一部法律法规明确提出法不责众这一概念，也从未将其作为一项原则加以确认和适用。吴秀兰户在城镇规划区内未取得建设工程规划许可翻建、新建住房的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，涉嫌违法建设我局依职责、职能对其违法行为进行立案查处是依法行使职权，也是保护其他公民、法人和其他组织的合法权益的具体表现(《楚雄彝族自治州城乡规划管理技术规定》对建筑间距、建筑退让等作出了明确规定，未按技术标准及要求进行建设，将损害建设行为所在地周边其他人的合法权益）。2020年规划审批、监察等职能职责才划归至我局，因历史遗留问题较多，我局在日常工作中也在积极探索研究县城规划区内的“两违”治理。“消减存量遏制增量”是我国建设发展过程中解决问题的重要方针及政策，只有依法依规分批次、类别开展处置工作，才能有效解决县城规划区内的“两违”建设行为。综上所述，对吴秀兰的违法建设行为，本机关是依照法定职权依法开展执法工作，“选择性执法”的陈述不实，发现违法建设行为不进行查处才是执法不严，増加违法建设效仿的可能。

(二)关于行政机关拟作出的行政处罚不公正、不客观的问题。《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第三条“对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”、第四条“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：(一)取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。(二)未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”第七条“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”已明确规定，对违法建设行为实施行政处罚时应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并对所属情形进行明确。我局在作出行政处罚前，依法对此问题开展调查，经调查吴秀兰户违法建设行为属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。（双柏县政务服务管理局双证服函［2021J5号可证实吴秀兰户翻建未取得建设工程规划许可证；双柏县自然资源局规划股出具的《情况说明》可证实吴秀兰户翻建前未提交建设工程设计方案进行审查，即：未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件）。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条“对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：（一）以书面形式责令停止建设；不停止建设的，依法查封施工现场；(二)对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定节；(三)对按期拆除的，不予罚款；对逾期不拆除的，依法独制拆除，并处建设工程造价10％的罚款：（四）对不能拆际的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。”明确规定无法采取改正措施消除的处罚内容。该违法建筑所占土地为《土地证》所载范围，土地使用权条吴秀兰所有，如采取没收实物的处罚将损害吴秀兰的合法权益，对甲请人的处罚决定是公平、公正、客观的。

综上所述，我局依法开展调查后作出“责令十五日内拆除违建建筑”，是综合（是否符合立案条件；违法主体是否认定准确；事买是否清楚，证据是否合法、确实、充分；定性是否准确，理由是否充分：适用法律法规是否正确；程序是否合法；拟定的处理意见是否适当，行政处罚是否符合自由裁量权标准及其他需要内容和事项）考虑后作出的行政处罚决定，双柏县自然局在该起案件中行政行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。为维护法律尊严、权威，践行“依法治国”，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定双柏县人民政府应维持双柏县自然资源局依法作出的行政处罚决定。

被申请人提供的证据材料有：

1.行政复印被申请人答复书（副本）（双自然资行复被申答字〔2022〕第2号）；

2.情况说明、建设现场方位示意图复印件各一份；

3.双柏县政务服务管理局复函（双政服函〔2021〕5号）复印件；

4.申请人居民户口簿及户口人员注销证明复印件各一份；

5.申请人集体土地使用证、房产所有证复印件各一份；

6.吴秀兰及吕光德询问笔录复印件各一份；

7.立案程批表；

8.违法案件审理记录；

9.违法案件处理决定呈批表；

10.法制审核意见书；

11.行政处罚事先告知书及送达回证；

12.行政处罚听证告知书及送达回证；

13.行政处罚有关事项审批表；

14.行政处罚决定书及送达回证；

15.申请人《申辩意见书》。

经审理，本机关查明以下事实：

申请人未经批准擅自对本户住宅拆旧翻新的行为被申请人双柏县自然资源局的执法人员于2021年6月8日在巡查中发现，发现的当日被申请人对申请人未经批准擅自拆旧翻新的面积进行了勘测并制作了《现场勘测笔录》，同日被申请人根据相关法律法规的规定向申请人送达《责令停止违法行为通知书》（双自然资责停通字〔2021〕第19号）和《接受调查通知书》（双自然资调查通字〔2021〕第23号），同日被申请人以“申请人未取得建设工程规划许可证擅自对本户住宅拆旧建新”的案由立为行政案件进行调查。同日被申请人依法询问申请人并制作了申请人的《询问笔录》。2021年6月10日，被申请人发函至双柏县政务管理局请求协助查询申请人等三户办理建设工程规划许可情况；2021年6月12日，双柏县政务管理局复函：“吴秀兰等三户未向我局提交过《建设工程规划许可证》申请材料，也未向我局咨询过办理《建设工程规划许可证》相关事宜”。2021年7月8日，被申请人依法询问了申请人所在居民小组的小组长并制作了《询问笔录》。2021年8月9日，被申请人形成了对申请人未取得建设工程规划许可证擅自对本户住宅拆旧建新的案件调查报告。2021年8月11日，被申请人就申请人涉嫌未取得建设工程规划许可证建设案召开违法案件审理会议并形成《违法案件审理记录》。2021年8月17日，被申请人对申请人未申请办理建设工程规划许可证擅自对本户住宅拆旧建新的违法案件处理决定进行呈批。2021年9月1日，被申请人向申请人送达《行政处罚事先告知书》（双自然资罚先告字〔2021〕第9号）和《行政处罚听证告知书》（双自然资罚听告字〔2021〕第9号），上述两份文书送达回证上均签注申请人拒绝签收。2021年9月8日，被申请人作出《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2021〕第9号）并于2021年9月9日送达申请人，送达回证上申请人仍拒绝签收，执法人员采取留置送达方式送达。

2021年11月4日，申请人不服双柏县自然资源局行政处罚，向双柏县人民政府提出行政复议。因被申请人于2021年9月1日出具的《行政处罚事先告知书》（双自然资罚先告字〔2021〕第9号）、《行政处罚听证告知书》（双自然资罚听告字〔2021〕第9号）告知的拟处罚内容与2021年9月8日出具的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2021〕第9号）处罚决定内容不一致。被申请人在作出处罚决定前虽然履行了事先告知义务，但行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书中拟处罚内容与行政处罚决定书上的处罚内容不一致，剥夺了申请人对实际处罚事项的知情权，损害了申请人合法权利。故认定被申请人作出的行政处罚违反了法定程序，属程序违法。本机关依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款第3项之规定：撤销被申请人于2021年9月8日作出的《行政处罚决定书》(双自然资罚决字〔2021〕9号)；责令被申请人在60日内依法重新作出具体行政行为。

2022年3月14日，被申请人对申请人发出《行政处罚事先告知书》（双自然资罚先告字〔2022〕第006号）、《行政处罚听证告知书》（双自然资罚听告字〔2022〕第006号），告知申请人有陈述、申辩和申请听证的权利。2022年3月17日，申请人对被申请人提起书面的《申辩意见书》，未申请进行听证。2022年3月21日，被申请人召开会议对案件进行集体审理。2022年3月23日，被申请人的法制审核机构对案件进行法制审核并作出《法制审核意见书》。2022年4月2日被申请人作出《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第006号）。

以上事实有以下证据予以证实：

1.被申请人提交的吴秀兰及吕光德询问笔录复印件；

2.被申请人提交的双柏县政务服务管理局复函复印件；

3.被申请人提交的立案呈批表、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证复印件。

本机关认为：

一、关于主体资格

根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被申请人双柏县自然资源局是双柏县城乡规划主管部门，对本辖区内违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为有权进行行政处罚，被申请人作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第006号）的行为不超越法定职权职责（原属于建设部门主管，机构改革后划归自然资源局）。拆除违法建筑案件按照《中华人民共和国城乡规划法》规定属于法律授权。

二、关于事实和证据认定

申请人吴秀兰未取得建设工程规划许可证就对本户住宅拆旧建新的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定应当给予行政处罚，被申请人双柏县自然资源局依据法定权限对申请人的违法行为发生的时间、地点、经过等内容进行了调查取证，收集了《集体土地建设用地使用证》《房产所有证》居民户口簿、户口注销证明，询问了申请人并制作了《询问笔录》，询问了申请人所在居民小组的居民小组长并制作了《询问笔录》，制作了《现场勘测笔录》《情况说明》《违法建设现场方位示意图》《违法地块现状照片》等证据材料，被申请人作出《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第006号）。主要事实认定清楚、证据充足。

三、关于法律适用

被申请人根据查明事实，认定申请人“拆旧建新”行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，认定违法事实适用的法律正确。针对申请人违法行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定进行处罚，行政处罚依据的法律适用依据准确、现行有效，作出行政处罚内容适当。被申请人的行政处罚具有法律和事实依据，认定事实确凿、充分，处罚决定书定性准确，处罚决定书引用的法律条、款、项内容准确完整。

四、关于程序问题

被申请人作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第006号）办理的步骤和流程完整、规范。包括：(1)作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第006号）办理符合立案条件、调查取证、审查、告知、决定，送达、执行等基本步骤和流程完整、规范。(2)行政执法过程中发现的违法行为，责令申请人尹华停止违法行为。(3)作出行政处罚决定前已告知当事人尹华拟处罚的事实、理由、依据和拟处罚等内容，明确告知当事人依法享有的权利和期限。(4)明确告知当事人尹华未提出要求陈述申辩后果。(5)行政处罚符合所处罚证据条件的，告知了当事人尹华依法享有要求听证的权利和期限；当事人尹华未要求听证的后果。(6)本案属于重大违法行案件，给予较重行政处罚的案件，被申请人经局长召集，已进行集体会议讨论决定。被申请人作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第006号）办理符合法律规范要求，包括:(1)现场检查(勘验)、调查取证是由2名以上持有效的行政执法人员进行，执法人员出示执法证件，表明身份，并已在执法文书上记载和确认。(2)行政处罚决定书的送达已符合法定方式。(3)时限和程序有相应的送达回证。(4)调查取证结束后已制作调查终结报告。

本机关认为，被申请人《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第006号）作出的具体行政处罚，处罚主体适格，事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。

本机关决定：

依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持”之规定，本机关决定：

维持双柏县自然资源局于2022年4月2日作出的《行政处罚决定书》（双自然资罚决字〔2022〕第006号）。

如不服本行政复议决定，可在收到本行政复议决定书之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。

双柏县人民政府

2022年8月5日